《民法典》下的物业服务与生活垃圾分类

随着《民法典》的出台,物业服务企业如何履行生活垃圾分类投放管理责任人义务?成为垃圾分类投放热潮中的一个新的挑战和难点。其实,物业服务企业履行生活垃圾管理责任有着近20年的实践,生活垃圾分类投放管理责任也经历了较长时间的探索。新形势下,物业服务企业到底如何履行垃圾分类投放管理责任人义务?本律师团队从立法和实践角度进行学习和解读,期待推动建立垃圾分类长效机制。

一.物业服务与生活垃圾的立法史
 
       较早,物业履行生活垃圾管理责任体现在生活垃圾的袋装管理。2000年左右,各地陆续出台了生活垃圾袋装管理规定,如天津市2000年9月13日发布了《天津市城镇生活垃圾袋装管理办法》规定,实行物业管理的居民区的生活垃圾袋装管理工作,由物业管理单位负责;同时,要求生活垃圾分类袋装投放,如沈阳市2006年4月3日《沈阳市城市垃圾管理规定》。更进一步,作为全国垃圾分类试点城市,《上海市城市生活垃圾收运处置管理办法》(2008年7月21)要求物业履行生活垃圾产生量和种类申报义务,物业未依法申报的,影响市容环境卫生的,责令限期改正;逾期不改正的,处以100元以上1000元以下的罚款。
       前述地方规定,在垃圾分类探索阶段明确了物业在垃圾袋装管理、垃圾产生量和种类申报的责任和义务。随着塑料袋的普及,生活垃圾袋装早成为居民的一个习惯,然而,物业在垃圾分类投放和申报的责任和义务一直没有落实,也就谈不上物业服务企业对居民垃圾分类投放的监督管理与服务。
       2010年左右,物业服务企业在垃圾分类投放管理的角色进入了主政者的视野,2011年1月14日发布的《广州市城市生活垃圾分类管理暂行规定》明确,物业服务企业应当督促和动员单位、个人积极参加城市生活垃圾分类工作。《杭州市城市生活垃圾管理办法》(2012年9月14日)规定,物业服务企业应当对分类投放不当的单位或者个人进行指导、教育,提高生活垃圾分类投放准确率。
       2011年,物业服务企业首次被地方法规确认为垃圾分类投放管理责任人,11月18日,北京人大常委会通过了《北京市生活垃圾管理条例》,第三十二条规定,本市实行生活垃圾分类管理责任人制度,实行物业管理的,由物业管理单位负责。紧随其后,南京(2013年4月1日)、上海(2014年2月11日)、深圳(2015年8月1日)、广州(2015年9月1日)、苏州(2016年7月1日)等地规定了物业服务企业作为垃圾分类投放管理责任人。
       值得一提的是,2011年通过的《北京市生活垃圾管理条例》首次确立了“按照谁产生、谁付费,多排放多付费、少排放少付费,混合垃圾多付费、分类垃圾少付费的原则建立生活垃圾收费制度”。然而,该条例的垃圾计量收费细则至今未出台。
       近两年来,各地普遍强制实施垃圾分类制度,各地生活垃圾分类管理条例密集出台。从内容上来看,各地规定基本为原地方条例、规章的升级版,作为垃圾分类投放管理责任人的物业服务企业的相关规定得到了进一步明确、强化。
       除了生活垃圾管理条例关于物业服务企业管理责任的规定外,《民法典》、《物业管理条例》也对物业维护管理环境卫生和秩序做了原则性规定,物业服务企业对于违反环境卫生等法律、法规规定的,有责任劝导和报告。
 
二.物业企业的分类投放管理责任
 
       从各地生活垃圾管理条例及《民法典》、《物业管理条例》等法律、法规来看,物业服务企业的垃圾分类投放管理责任主要有:
       1、宣传和督导责任
       物业服务企业需要按照垃圾分类投放标准,对居民进行知识宣传、指导,劝止不符合垃圾分类投放标准的行为;对于拒不改正的分类投放行为,有责任向主管部门报告。《民法典》第九百四十二条,对物业服务区域内违反有关治安、环保、消防等法律法规的行为,物业服务人应当及时采取合理措施制止、向有关行政主管部门报告并协助处理。《物业管理条例》第四十六条,对物业管理区域内违反有关治安、环保、物业装饰装修和使用等方面法律、法规规定的行为,物业服务企业应当制止,并及时向有关行政管理部门报告。其他地方生活垃圾管理条例也作了类似规定。
       2、分拣和统计责任
       如果物业对居民生活垃圾混合投放制止无果的情况下,除了履行报告义务,还能做些什么呢?答案是由物业进行二次分拣投放。
       《深圳市生活垃圾分类管理条例》第四十条,生活垃圾分类收集、运输、处理单位或者个人发现接收的生活垃圾不符合分类标准的,可以要求生活垃圾分类投放管理人或者收集、运输单位重新分类,未进行重新分类的,可以拒绝收集、运输、处理,并向市、区主管部门报告。《杭州市生活垃圾管理条例》第三十三条、《厦门经济特区生活垃圾分类管理办法》第十五条也对此作了明确规定。
       同时,规定了物业服务企业向相关部门履行垃圾产生量和种类申报义务,记录责任范围内实际产生的生活垃圾的种类、数量、运输者、去向等情况。
       3、其他维护管理责任
       包括设置垃圾分类投放收集设施,保证其正常使用等。
 
三.物业服务在垃圾分类中的角色
 
       物业服务企业是垃圾分类投放管理责任人之一,由其履行宣传、督导、分拣、统计等责任,其责任来源是什么?享有什么权利?
      (一)物业企业的责任来源
       物业服务企业并非天然的垃圾分类投放管理责任人。根据《固体废物污染环境防治法》第四十九条,产生生活垃圾的单位、家庭和个人应当依法履行生活垃圾源头减量和分类投放义务,承担生活垃圾产生者责任。为此,小区居民是垃圾减量和分类投放的责任人,垃圾分类投放是居民的法定义务。
       根据《民法典》、《物业管理条例》,业主可以自行管理建筑物及其附属设施,也可以委托物业服务企业或者其他管理人管理。业主、业主大会、业主委员会与物业服务企业是委托和被委托关系,物业服务企业的权利和义务来源于业主的授权和委托。
       《民法典》第二百八十六条  业主应当遵守法律、法规以及管理规约,相关行为应当符合节约资源、保护生态环境的要求(该条第一款)。对于任意弃置垃圾等损害他人合法权益的行为,业主大会或业主委员会有权依照法律、法规以及管理规约,请求行为人承担民事责任(第二款),并报告有关行政主管部门(第三款)。为此,居民是否履行垃圾分类投放义务,业主大会或者业主委员会有权要求其纠正,换言之,业主大会或业主委员会为法定的垃圾分类投放管理责任人;《深圳市生活垃圾分类管理条例》(第十九条)、《北京市生活垃圾管理条例》(第三十五条)、《上海市生活垃圾管理条例》(第二十五条)等地方条例对此也做了明确规定;在委托物业服务企业管理的情况下,垃圾分类投放管理责任人被委托给物业服务企业履行垃圾分类宣传、督导、分拣等法律义务。
       为此,物业服务企业履行垃圾分类投放管理责任人义务,首先是基于业主的委托和授权,履行民事主体之间的合同义务;其次,受聘请的物业服务企业可以根据法律、法规规定履行法定义务。当然,物业服务合同也可以约定排除垃圾分类投放管理责任的转移,《厦门经济特区生活垃圾分类管理办法》第十二条对此做了规定。
      (二)投放管理的权利义务
       1、物业企业可以根据物业服务合同请求垃圾违法投放人承担民事违约责任。
       根据《民法典》第二百八十六条第二款之规定,对于不履行垃圾分类投放义务的,业主大会或业主委员会有权请求行为人承担停止侵害、排除妨碍、消除危险、恢复原状、赔偿损失等民事责任。在聘请物业服务企业的情形下,分类投放的要求、模式以及投放结果不符合分类标准的相关责任可以约定在物业服务合同,如《厦门经济特区生活垃圾分类管理办法》第十二条,业主委员会与物业服务企业签订物业服务合同时,应当约定垃圾分类投放的要求。此时,物业服务企业根据物业服务合同代为业主大会或业主委员会履行垃圾分类投放管理责任义务,相应的,居民违反垃圾分类投放义务的,有权利请求其承担违约责任。
       2、物业服务企业根据物业服务合同约定要求增加物业费。
       物业服务企业承担垃圾分类投放管理责任人,其责任来源首先在于业主委托。根据权利义务对等原则,自然有权要求增加物业费。《厦门经济特区生活垃圾分类管理办法》第三十五条,物业服务企业因履行管理责任人职责增加费用支出的,可以与业主或者业主委员会协商解决并在物业服务合同中确定。
       3、物业服务企业可以获得政府购买服务等财政政策支持。
       《民法典》、《物业管理条例》和其他地方垃圾管理条例规定了物业服务企业垃圾分类督导的法律义务,包括制止、报告等。根据《北京市生活垃圾管理条例》等规定,生活垃圾管理是市各级人民政府的重要职责。作为民事主体的物业服务企业履行生活垃圾管理责任,不仅企业履行了社会责任和法律义务,客观上,物业服务企业担负了公共管理的角色。
       按照权责一致原则,物业服务企业担负公共管理责任的同时,应当获得相应的权益。《深圳市生活垃圾分类工作激励办法》规定,住宅区的物业服务企业或管理单位为生活垃圾分类绿色小区的激励对象,可获得补助资金,优先申报深圳市级绿色物业管理评价标识,通过市住房建设部门审核后获得绿色物业管理评价补助资金。《深圳市生活垃圾分类管理条例》进一步规定,组织物业服务企业安排督导员的,可以采用购买服务的方式。
 
四.物业服务与垃圾分类的现状和难点
 
       前文可以看出,不论是《民法典》、《物业管理条例》、地方生活垃圾管理条例等民事或行政法规,还是合同义务、或法律义务。物业服务企业在垃圾分类投放管理责任人角色和作用相当明确,占据了制度优势和行业先机。然而,物业服务企业充当垃圾分类投放管理责任人的现实地位并不突出。
      (一)物业服务企业作用的边际化。
       当下,上海、北京、郑州等地在推进垃圾分类投放过程中,物业服务企业明显处于备胎地位,并未成为垃圾分类管理的主力军,其法律地位和现实作用并未发挥。地方政府更偏向于通过公开方式选择垃圾分类服务企业落实分类投放督导责任,诸如案例如下:
       1、北京市大兴区高米店街道办事处2020年垃圾分类指导员项目公开招标公告(预算金额:417.096 万元);
       2、北京市什刹海街道垃圾分类指导员委托服务竞争性磋商公告(预算金额:240.9480万元);
       3、北京市大兴区亦庄镇人民政府大兴区亦庄镇2020年度垃圾分类指导员项目公开招标公告(352.08 万元);
       4、上海市青浦区华新镇垃圾分类第三方服务采购项目的公开招标公告(预算金额:5915823.00元);
       5、上海市浦东新区南汇新城镇垃圾分类提质项目的公开招标公告(预算金额:500万元);
       6、襄阳市襄城区2019年生活垃圾分类处理项目招标公告(预算金额:526.70万元);
       7、武汉市青山区2019年生活垃圾分类服务项目公开招标中标公告(预算金额:1000万元);
       8、苏州市吴江区盛泽环境卫生管理所关于盛泽镇生活垃圾分类运营服务项目的招标公告(预算金额: 6475万元);
       9、郑州市2018年二七区生活垃圾分类采购项目(预算金额:1994万元);等等。
       以上招标等竞争活动中,物业服务企业大多置身事外,这与法律规定和顶层制度设计初衷相悖。更何况,中标服务内容大多集中于宣传、劝导、报告等义务,一旦财政支持乏力,相关企业热情必然退却,而常年处于物业服务核心的物业服务企业则是闲庭若步,造成财政资金错配和物业服务资源浪费。
      (二)如何平衡物业服务企业的权力义务
       物业服务企业应当或可以(各地规定有差异)通过物业服务合同约定获得授权承担垃圾分类投放管理人的义务,并有权根据物业服务合同要求违法投放的居民承担民事责任,和协商增加物业费;同时,也可以获得财政政策支持。因此,我国构建了物业服务企业或其他垃圾分类投放管理责任人(含业主委员会)在垃圾分类过程中享有权利与其承担义务相平衡的基础制度体系。
       如果物业服务企业履行了垃圾分类投放管理责任人义务,如宣传与劝导、分拣和统计等义务,那么,如何约定增加物业费和确定收费标准呢?收费成本体现在增加督导人员成本还是垃圾混合投放后的二次分拣成本?当下,貌似还没有该领域的成功实践。
 
五.物业服务与垃圾分类的利益联结点
 
       物业服务企业在管理区域内发挥着保洁、保安、保绿等方面的积极作用,占据着环境卫生领域的桥头堡,能够实现垃圾分类在物业服务领域的无缝对接和自然延伸。如果在垃圾分类投放管理活动体现企业的经济价值,实现权利义务的统一,不仅有助于社会资源的有效配置,更有助于建立生活垃圾分类长效机制。对此,有以下浅知拙见供各界参考:
      (一)垃圾总量控制与物业服务企业信用评价挂钩。
       根据《固体废物污染环境防治法》,垃圾分类的宗旨在于减少固体废物对环境的污染,如能够控制垃圾产量,必然对控制污染起到积极作用。为此,法律规定居民端垃圾分类义务包括:减少垃圾产生量、垃圾分类投放、垃圾计量收费。这三项义务当中,居民垃圾产生量容易统计和管理,相对于计量收费、分类投放,将垃圾减量与物业信用评价操作简单,投入较少,且我国大多数小区实行封闭式管理,垃圾清运企业很容易对清出小区的垃圾总量进行汇总,垃圾产生量与物业信用评价挂钩有助于垃圾总量的控制。
       《物业管理条例》已删除资质管理的规定,采用守信联合激励和失信联合惩戒机制,加强物业行业诚信管理。对于物业信用管理,《广州市生活垃圾分类管理条例》、《上海市生活垃圾管理条例》、《深圳市生活垃圾分类管理条例》等地方条例已有原则规定。根据部分省市出台的信用评价机制,可以将垃圾分类产生量控制情况与物业服务企业信用评价挂钩,从而有效倒逼物业服务企业履行垃圾分类投放管理责任。
       《北京市生活垃圾管理条例》、《上海市生活垃圾管理条例》确立了垃圾总量控制制度。但是,上海一年多的垃圾分类投放实施情况表明,垃圾总量并没有得到控制。当前,各个地方政府垃圾分类过程中偏重于强调垃圾分类投放,疏于垃圾总量控制和计量收费的落实,此举造成后端处理量越来越大,财政陷入越治理越投入的怪圈当中。
       进一步地,不论是物业服务企业作为垃圾分类投放管理责任人,还是政府通过竞争性方式选聘的垃圾分类服务企业,如果垃圾总量控制纳入企业服务绩效、信用评价管理,将有助于生活垃圾分类制度的实施。
      (二)物业服务企业在计量收费和补充分拣中的必要角色。
       纵观垃圾分类成功地区,采用“桶”或“袋”的方式计量收费是垃圾分类制度根本之道。在计量收费制度方面,我国更是提出了“按照谁产生、谁付费,多排放多付费、少排放少付费,混合垃圾多付费、分类垃圾少付费的垃圾计量原则”。如果实施生活垃圾分类计量收费,垃圾混合投放具有合法性的一面,不必然面临罚款和信用管理,这就意味着,垃圾二次分拣成为不可或缺的一个补充环节,物业服务企业在补充分拣的角色必不可少。
       如我国垃圾分类以“袋”方式落实计量收费,物业服务企业在必不可少的分类投放抽查监督和对混合垃圾分拣中容易发挥其积极作用。举例,政府特许经营的垃圾袋印制可追溯的二维码,以实名制的方式售卖给居民;当垃圾投放后,物业保洁、安保人员对居民投放的垃圾“袋”抽查监督,并对混合垃圾进行二次分拣。物业在督导、分拣的成本可以通过“袋管”成本、增加物业费等解决。

       如采用“绿屋”垃圾计量装备技术,物业服务企业在分类投放监督和混合投放二次分拣的作用将更加积极。“绿屋”技术属于“桶”、“袋”之后的全新一代垃圾检测计量技术,居民在投放过程中,物业保洁人员通过远程软件监督居民分类投放质量、指令“绿屋”分仓投放和预处理,对于不符合分类投放标准的,由物业进行补充分拣。“绿屋”对于居民混投的废品予以“收缴”,由物业服务人员二次分拣售卖分成;其他垃圾和厨余垃圾混投的,物业服务人员二次分拣费用由“混合垃圾多付费”机制负担。

因此,计量收费将解决物业服务企业在垃圾分类投放管理过程中权利义务失衡的问题,尤其“绿屋”技术全面应用后,物业服务企业履行垃圾分类投放管理责任人义务不会增加物业费的负担,有助于物业服务和社区治理、垃圾分类更加全面的融合,保洁人员、安保人员、其他群体可从业分类投放监督和补充分拣角色中获取更多收入。

       综上,垃圾分类投放管理责任人是我国垃圾分类的一个重要制度,物业服务企业履行垃圾分类投放管理责任,不仅是物业服务合同义务,更是法律规定义务。如何发挥垃圾分类管理责任人之一物业服务企业的积极性,激发一线环卫保洁人员的热情,有赖于垃圾计量收费制度的实施,也有待新型垃圾检测计量收费技术的应用。

 

 

2020年10月21日 09:57
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